Il Decreto-legge n. 19/2024 (convertito dalla L. n. 56/2024) ha inasprito le sanzioni in materia di somministrazione, appalti e distacco illeciti ampliando le casistiche in cui si incorre in sanzioni di rilevanza penale.
In sintesi, appalto, distacco e somministrazione sono considerati illeciti quando l’utilizzo dei lavoratori avviene in assenza dei requisiti di legge, con finalità elusive e senza un effettivo esercizio dei poteri direttivi e organizzativi da parte dell’appaltatore, del distaccante o del somministratore.
Sul punto, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro è intervenuto dapprima con la nota n. 1091/2024 al fine di chiarire l’esatto importo delle ammende da applicare e il complesso meccanismo della recidiva, e successivamente con nota n. 1133/2024 ove prende in esame il regime intertemporale di applicazione delle nuove sanzioni.
Su questo ultimo punto, l’Ispettorato precisa che le nuove sanzioni penali trovano applicazione in relazione alle condotte poste in essere a decorrere dal 2 marzo 2024, la data di entrata in vigore del Decreto-legge n. 19/2024. Per le condotte iniziate ed esaurite prima del 2 marzo, invece, si applica il precedente regime sanzionatorio di natura amministrativa, regolato con la circolare n. 6/2016 dal Ministero del Lavoro.
Tuttavia, il vero tema, oggetto di chiarimento, attiene a tutte le condotte a cavallo dell’entrata in vigore del Decreto-legge 19/2024. L’Ispettorato afferma che le condotte iniziate prima del 2 marzo 2024 e proseguite dopo tale data hanno una valenza esclusivamente penale e perciò sono soggette alle pene stabilite dal nuovo regime sanzionatorio.
Inoltre, chiarisce l’Ispettorato, per la determinazione della sanzione applicabile, parametrata al numero di giornate di illecito impiego di personale, in ragione dell’alternatività tra pena detentiva e pecuniaria, vanno considerati anche i periodi precedenti il 2 marzo. Ciò in quanto le giornate di impiego hanno rilievo nella valutazione della gravità dell’illecito, la quale, a sua volta, determina una reazione sanzionatoria proporzionale e “vincolata” poiché predeterminata in ragione dei lavoratori coinvolti e del numero delle giornate e costituiscono un mero elemento di quantificazione delle ammende in riferimento a una condotta necessariamente da considerarsi unitaria.
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Nella nota 1091/2024 del 18 giugno u.s., l’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha fornito le prime indicazioni operative relative alle novità introdotte dal decreto-legge 19/2024 in tema di regime sanzionatorio in materia di esercizio non autorizzato della somministrazione, appalto e distacco illeciti.
L’art. 29, comma 4, D.L. n. 19/2024 ha, infatti, ripristinato il rilievo penale della somministrazione, dell’appalto e del distacco illeciti, introducendo la pena – alternativa o congiunta – dell’arresto o dell’ammenda nelle ipotesi in cui “la somministrazione di lavoro è posta in essere con la specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge o di contratto collettivo applicate al lavoratore”.
L’ispettorato segnala che “in relazione alla corretta determinazione dell’importo delle ammende da applicare in fase di contestazione delle violazioni, occorre tenere in considerazione quanto previsto dall’art. 1, comma 445, lett. d), n. 1, L. 145/2018. […] Tale disposizione è stata modificata solo in parte dal D.L. 19/2024 – con l’aumento dal 20% al 30% degli importi della cosiddetta maxisanzione per lavoro nero – con ciò confermando l’operatività dell’aumento del 20% già previsto nei confronti delle fattispecie di cui all’art. 18 del D.lgs. n. 276/2003”.
Tale maggiorazione dovrà essere applicata anche ai nuovi importi delle ammende previste dal D.L. 19/2024.
A titolo esemplificativo, per l’esercizio non autorizzato dell’attività di somministrazione “punito con la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro” di n. 5 lavoratori x 20 giornate lavorative ciascuno, l’ammenda è così calcolata:
Con le indicazioni operative in commento, l’INL fornisce anche indicazioni in ipotesi di recidiva, per la quale sono previste una serie di maggiorazioni delle sanzioni, nonché in ipotesi di aggravanti in caso di sfruttamento di minori.
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Con nota n. 1363 del 14 settembre 2021, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro (l’“INL”) ha fornito chiarimenti in merito alle modifiche apportate dal D.L. n. 73/2021 (c.d. “Decreto Sostegni bis”) alla disciplina delle causali da apporre ai contratti a termine.
Il Decreto Sostegni bis, così come convertito dalla L. n. 106/2021, ha integrato la disciplina prevista dall’art. 19, del D.Lgs. n. 81/2015, introducendo, con la prima parte (lettera a), la possibilità per la contrattazione collettiva (di livello nazionale, territoriale e aziendale) di individuare specifiche esigenze per la stipula di un contratto a termine di durata superiore ai 12 mesi. Tali esigenze vanno ad affiancarsi alle altre ragioni giustificatrici di cui al medesimo articolo.
In merito alle caratteristiche sostanziali delle predette “specifiche esigenze” l’INL, con la circolare in esame, ha chiarito che la norma non pone particolari vincoli contenutistici, essendo richiesto solamente che esse siano specifiche e, quindi, concrete, evitando formulazioni generiche.
La delega alla contrattazione collettiva per l’individuazione delle causali, ha evidenziato l’INL, non ha riflessi unicamente per la stipula del primo contratto di durata superiore ai 12 mesi ma influisce anche sulle norme che regolano gli istituti del rinnovo e della proroga, di cui all’art. 21, del D.Lgs. 81/2015.
Infatti, l’apposizione di una delle causali individuate dall’art. 19 è sempre richiesta (a pena di trasformazione del contratto a termine in contratto a tempo indeterminato) in caso di rinnovo mentre, in caso di proroga, solo quando, in virtù della stessa, la durata complessiva del contratto superi i 12 mesi.
Pertanto, sarà possibile rinnovare o prorogare un contratto a termine secondo le nuove previsioni (esigenze specifiche) della contrattazione collettiva.
Con la lett. b) del medesimo comma 1 dell’art. 41 bis è stato, altresì, inserito all’art. 19 un il comma 1.1 secondo il quale “il termine di durata superiore a dodici mesi, ma comunque non eccedente ventiquattro mesi, di cui al comma 1 del presente articolo, può essere apposto ai contratti di lavoro subordinato qualora si verifichino specifiche esigenze previste dai contratti collettivi di lavoro di cui all’articolo 51, ai sensi della lettera b-bis) del medesimo comma 1, fino al 30 settembre 2022”.
Numerosi dubbi interpretativi erano sorti circa la portata applicativa del termine temporale del 30 settembre 2022 previsto dalla nuova disposizione normativa.
L’INL, con la nota in commento, è intervenuta a dissipare ogni incertezza, chiarendo che la limitazione temporale (30 settembre 2022) al ricorso alla nuova causale (specifiche esigenze individuate dalla contrattazione collettiva):
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Alla luce dei chiarimenti dell’INL, possiamo dunque concludere che:
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Secondo la disciplina ordinaria dei contratti a tempo determinato (artt. 19 e ss del D.Lgs. n. 81/2015), la proroga che comporti il superamento dei 12 mesi nonché la stipulazione di un rinnovo debbono essere giustificati da una delle seguenti causali:
pena la trasformazione del contratto in un rapporto a tempo indeterminato.
Le gravi ricadute sull’economia e sul regolare andamento dei rapporti di lavoro hanno indotto il legislatore, nell’ambito delle norme emanate per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, ad introdurre specifiche deroghe proprio in materia di contratti a tempo determinato.
In particolare, l’art. 1, comma 279, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (c.d. Legge di Bilancio) ha esteso fino al 31 marzo 2021 la possibilità di prorogare o rinnovare i contratti a tempo determinato senza l’obbligo di indicare le causali.
Tale deroga, volta a garantire una maggiore flessibilità, era stata dapprima introdotta dal c.d. Decreto Rilancio fino al 31 agosto 2020, poi estesa fino al 31 dicembre 2020 dal c.d. Decreto Agosto ed ora prorogata dalla Legge di Bilancio fino alla prossima primavera.
Nel quadro normativo emergenziale sopra descritto, la possibilità di proroga o rinnovo “acausale” è consentita per una sola volta: ciò significa che, anche con la modifica della scadenza del regime agevolato dal 31 dicembre 2020 al successivo 31 marzo, chi ha già fruito di una proroga o di un rinnovo acausale ai sensi del Decreto Agosto non potrà nuovamente farvi ricorso ai sensi dalla Legge di Bilancio.
Un’ulteriore condizione prevista dalla legge riguarda la durata massima della proroga o del rinnovo “acausale” che non potrà superare i 12 mesi, ferma restando la durata massima complessiva, sommati gli altri periodi, di 24 mesi.
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La disciplina derogatoria, contenuta nel Decreto Agosto, e modificata dalla Legge di Bilancio limitatamente al termine ultimo del regime agevolato, ha generato molti dubbi interpretativi. Primo fra tutti la possibilità di derogare anche alle norme disciplinanti il c.d. “stop and go” (ovverosia il periodo di tempo che, secondo la disciplina ordinaria, deve intercorrere tra la stipula di un contratto e il successivo rinnovo) e il numero massimo di proroghe.
Sul punto, è intervenuto l’Ispettorato Nazionale del Lavoro, con la nota n. 713 del 16 settembre 2020, precisando che, in ragione delle finalità espresse dal legislatore e della formulazione utilizzata,
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Per agevolare l’attività dei Prefetti in un momento decisivo quale quello della cosiddetta Fase 2, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro (“INL”), il 20 aprile 2020, ha pubblicato la nota n. 149 (“Nota INL n. 149”), con la quale dispone un vero e proprio canone operativo per i propri uffici territoriali, per contribuire, su richiesta delle Prefetture, alle necessarie verifiche circa la ricorrenza delle condizioni previste per la prosecuzione – ove consentita – delle attività produttive, industriali e commerciali, in un’ottica di indispensabile sinergia nella gestione della emergenza pandemica in corso.
Dette richieste sono in risposta alla circolare del Ministero dell’Interno del 14 aprile 2020, prot. n. 15350/117 (all. A alla Nota INL n. 149) con cui si forniscono chiarimenti in merito al D.P.C.M. 10 aprile 2020 e in cui, tra le altre cose, si sottolinea la necessità che le Prefetture richiedano la collaborazione dei competenti servizi delle Aziende Sanitarie Locali (“ASL”) e del supporto delle articolazioni territoriali dell’INL, ai fini del controllo:
Il documento di prassi dell’INL, in un’ottica di doverosa collaborazione nella gestione della emergenza sanitaria in corso, in particolare:
Il supporto alle Prefetture, precisa la Nota INL n. 149, dovrà attuarsi “in una cornice che non si traduca nel ripristino di un diffuso controllo del territorio, in deroga al criterio della temporanea sospensione delle attività ispettive propriamente dette (se non in presenza di attivazioni di particolare gravità ed urgenza che impongano verifiche immediate in loco, ovvero per l’esecuzione di indifferibili accertamenti di polizia giudiziaria), ma in interventi che: − siano mirati a soddisfare la loro peculiare e tipica finalizzazione e discendano possibilmente da una programmazione previamente concordata di liste di aziende sulle quali orientare i controlli, onde agevolare una puntuale individuazione degli obiettivi; − comportino un impiego sostenibile e selettivo di personale, da disporsi prioritariamente su base volontaria; − presuppongano la dotazione ed il corretto impiego di adeguati dispositivi di protezione per il personale operante.”
La Nota INL n. 149 è corredata da taluni documenti allegati qualificabili come indicazioni base per l’avvio delle attività in argomento da parte degli ispettori:
In particolare, il modello di check-list delle verifiche da effettuare (all. “E”) riprende in maniera speculare l’articolazione del Protocollo anti-contagio che a breve esamineremo, che pare essere a tutti gli effetti, anche per l’attività ispettiva, il documento cardine da seguire.
Invece, l’allegato F “istruzioni di utilizzo dei DPI per il personale ispettivo” contiene, nella parte iniziale, specifiche informazioni operative e formative destinate agli ispettori con l’obiettivo di fornire loro tutte le indicazioni comportamentali necessarie al fine di incrementare, durante l’ispezione in azienda, l’efficacia delle misure precauzionali di contenimento adottate.
Nello stesso documento vengono poi riportate specifiche istruzioni procedurali e comportamentali da osservare durante ciascuna delle fasi che caratterizzano l’attività ispettiva, ossia: (i) la fase di programmazione dell’ispezione; (ii) la preparazione all’accesso; (iii) l’esecuzione dell’accesso ispettivo e (iv) la conclusione dell’accesso.
Si tratta quindi di documenti che data la loro natura e scopo di utilizzo inevitabilmente debbono ritenersi provvisori e soggetti a revisioni in divenire, “in funzione del progressivo assestamento del sistema dei controlli ed alla luce delle acquisizioni esperienziali, sulle quali gli I.T.L. terranno costantemente al corrente i rispettivi I.I.L. che cureranno l’omogeneizzazione delle condotte nei loro ambiti e segnaleranno a queste Direzioni centrali gli aspetti da tenere in considerazione per gli interventi di competenza.”
Alla Nota INL n. 149, come già segnalato, è allegato anche il Protocollo anti-contagio sottoscritto il 14 marzo 2020 dal Governo e dalle parti sociali costituite da Confindustria, Confapi, Confartigianato, Cgil, Cisl e Uil. Non si sbaglia se lo si considera il documento chiave da cui partire per ogni analisi inerente alle misure anti-contagio.
Prima di illustrare brevemente le misure previste dal Protocollo anti-contagio, è doveroso precisare che è onere del datore di lavoro adottare misure opportune ed efficaci a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori al fine di evitare, o comunque ridurre il più possibile, il contagio da Covid-19 nei luoghi di lavoro considerata sia la responsabilità a suo carico ai sensi dell’art. 2087 Cod. Civ., del Testo Unico della Salute e Sicurezza, sia la potenziale qualificazione quale infortuno sul lavoro del contagio del lavoratore da COVID-19 (cfr. art. 42, D.L. n. 18 del 17 marzo 2020, meglio noto come Decreto Cura Italia, Circolare INAIL n.13 del 13 aprile 2020).
Pertanto, il datore di lavoro deve necessariamente attivarsi per adottare prontamente ogni accorgimento utile sulla base delle esigenze e delle caratteristiche tecniche e produttive della propria realtà al fine di gestire in sicurezza la ripartenza o la prosecuzione dell’attività lavorativa durante la Fase 2.
Il Protocollo anti-contagio contiene proprio quelle misure – che il datore di lavoro deve adottare -di regolamentazione per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti di lavoro per consentire la prosecuzione (o la ripresa) delle attività produttive in presenza di condizioni che assicurino ai lavoratori adeguati livelli di protezione.
Ciò trova conferma anche nell’articolo 2, punto 10), del D.P.C.M. del 10 aprile 2020 recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19, applicabili sull’intero territorio nazionale” prescrive che: “Le imprese le cui attività non sono sospese rispettano i contenuti del protocollo condiviso di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus COVID-19 negli ambienti di lavoro sottoscritto il 14 marzo 2020 fra il Governo e le parti sociali”.
Sul punto, l’Allegato C – Linee guida delle verifiche sul “Protocollo anti-contagio, alla nota INL n. 149/2020, lett. f), prescrive che “[…] Gli accertamenti in questione sono esclusivamente volti a verificare se e in quale misura il datore di lavoro abbia adottato le misure di prevenzione previste dal Protocollo del 14 marzo u.s. Come convenuto anche dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con nota prot. n. 4037 del 20.04.2020, alla eventualmente constatata inosservanza di una o più misure prevenzionistiche oggetto del Protocollo non consegue l’irrogazione di sanzioni da parte del personale dell’Ispettorato, che dovrà pertanto trasmettere alle competenti Prefetture l’esito degli accertamenti, ricapitolandolo negli acclusi modelli di verbale e check list alla presente ed evidenziando in essi le omissioni/difformità riscontate. Sulla base di tale segnalazione sarà pertanto la Prefettura ad adottare eventuali misure anche di carattere interdittivo in capo all’azienda”.
Richiedi il contributo integrale compilando il form sottostante.
Fonte: versione integrale pubblicata su Guida al lavoro de Il Sole 24 ore.
